Aan
de leden van de Staten-Generaal
Datum
13 september 2012 Kenmerk
AIV-147/12
Onderwerp
Briefadvies Kabinetsformatie 2012: krijgsmacht in de
knel
De
AIV heeft tot taak de regering en de Staten-Generaal van advies te dienen over
het buitenlands beleid, met inbegrip van het veiligheids- en defensiebeleid.
Sinds het einde van de Koude Oorlog staan het veiligheids- en defensiebeleid in
belangrijke mate in het teken van de bevordering van de internationale
rechtsorde en wereldwijde inzet van de krijgsmacht bij vredesbewarende en
vredesafdwingende operaties. Omvorming van de strijdkrachten naar een kleinere,
volledig expeditionaire krijgsmacht maakt deel uit van dat beleid, met als
belangrijke ijkpunten de Prioriteitennota 1993, de Defensienota 2000, de
Prinsjesdagbrief 2003, de beleidsbrief Wereldwijd dienstbaar 2007 en de
beleidsbrief Defensie na de kredietcrisis 2011. Elk van deze ijkpunten heeft
geresulteerd in verdere verkleining van de omvang en middelen van de
krijgsmacht. De omvang die resulteert na de besluitvorming van 2011 roept
vragen op over de inzetbaarheid en het ambitieniveau van de krijgsmacht.
Tegelijkertijd
wordt de toekomst gekenmerkt door grote onzekerheid over de ontwikkeling van de
internationale en nationale veiligheidssituatie en een groeiend potentieel voor
conflicten. De AIV maakt zich dan ook grote zorgen over eventuele nieuwe
bezuinigingen op Defensie. Deze zouden ernstig afbreuk doen aan een effectief
buitenlands- en veiligheidsbeleid. Tijdens de lijsttrekkersdebatten in de
aanloop naar de verkiezingen van 12 september jongstleden is het veiligheids-
en defensiebeleid niet ter sprake geweest; deze debatten hebben uitsluitend in
het teken gestaan van de economische en sociale effecten van andere
beleidsvoornemens van de politieke partijen. De AIV richt zich daarom met dit
briefadvies ten tijde van de kabinetsformatie tot de Staten-Generaal en het
toekomstige kabinet, temeer daar nieuwe bezuinigingen op Defensie in strijd
zijn met de grondwettelijke taken van de krijgsmacht en verdragsrechtelijke
verplichtingen van Nederland.
De
ernst van deze situatie heeft de AIV doen besluiten zich in deze op de
kabinetsformatie gerichte brief te beperken tot het onderwerp defensie-uitgaven.
Buitenlands beleid
Bepalende elementen voor het buitenlands
beleid van Nederland zijn het opkomen voor nationale belangen en het dragen van
internationale verantwoordelijkheden. De bevordering van de internationale
rechtsorde is in de Grondwet verankerd. Beide doelstellingen – nationaal belang
en internationale rechtsorde – zijn complementair. Nederland verdient een groot
deel van zijn nationaal inkomen door internationale handel en buitenlandse
investeringen en behoort tot de tien grootste exportlanden van de wereld. Een
stabiele internationale omgeving is voor Nederland als handelsnatie van groot
belang. Mede daarom neemt Nederland deel aan vredesoperaties, is ons land
actief in ontwikkelingssamenwerking en spant het zich met diplomatieke middelen
in voor naleving van mensenrechten wereldwijd. Deze instrumenten van
buitenlands beleid zijn sterk verweven in het kader van een geïntegreerd
veiligheidsbeleid. Dit doet ons land niet alleen op grond van altruïstische
motieven – een gevoel van solidariteit met anderen – maar ook op grond van een
welbegrepen eigenbelang: onze eigen veiligheid en welvaart zijn ermee gediend.
Staat van de krijgsmacht
Een vergelijking van de
Nederlandse defensie-inspanning met die van een representatieve groep benchmark-landen,
uitgevoerd in het kader van de ‘Verkenningen – Houvast voor de krijgsmacht van
de toekomst’, toont aan dat Nederland zijn krijgsmacht sinds 1990 meer
verkleind heeft dan de meeste benchmark-landen. Afgezet tegen het inwonertal
beschikt Nederland na Polen over de kleinste krijgsmacht van de Europese benchmark-landen,
dat terwijl Nederland een van de rijkste landen ter wereld is, uitgedrukt in
inkomen per hoofd van de bevolking. De AIV constateert dat de
defensie-uitgaven sinds het einde van de Koude Oorlog als percentage van het
nationaal inkomen aanzienlijk zijn gekrompen. Thans geeft Nederland nog maar €
7,87 miljard of 1,3 procent van het Bruto Nationaal Product uit aan Defensie,
in 1990 was dit nog 2,7 procent. In 2015 zullen de defensie-uitgaven bij
ongewijzigd beleid verder zijn gedaald naar ongeveer één procent. De NAVO-norm voor de nationale defensie-uitgaven
is twee procent van het BNP. Deze cijfers geven echter nog een te rooskleurig
beeld. Ten eerste is in het defensiebudget ook € 1,3 miljard opgenomen voor
pensioenen, uitkeringen en wachtgelden. Ten tweede komt € 372 miljoen van het
budget de Koninklijke marechaussee ten goede, wier taken grotendeels buiten de
krijgsmacht liggen. Een ‘geschoond’ defensiebudget plaatst de Nederlandse
defensie-inspanning in een zorgwekkend licht.
Onder meer naar
aanleiding van het eindrapport ‘Verkenningen – Houvast voor de krijgsmacht van
de toekomst’ oordeelde de AIV in juni 2010 ‘dat zeer zorgvuldig zal moeten
worden bezien of het, in deze onzekere wereld, met zijn weerbarstige
uitdagingen, en zijn vele crises in de maak, verantwoord is om op Defensie te
bezuinigen’.[1] De AIV merkt op dat de in
het Regeerakkoord 2010 overeengekomen bezuinigingen op Defensie – oplopend tot om en nabij één miljard
euro structureel – ingrijpende
gevolgen hebben voor de samenstelling en inzetbaarheid van de krijgsmacht. Zo
is het besluit genomen om een compleet wapensysteem, de gevechtstank, geheel
uit te faseren. Zoals de minister van Defensie in de beleidsbrief ‘Defensie na
de kredietcrisis: een kleinere krijgsmacht in een onrustige wereld’ erkent, kan
door deze bezuinigingen de doelstelling van een veelzijdig inzetbare
krijgsmacht niet volledig worden waargemaakt. Door defensietaken op gelijke
voet te behandelen met andere overheidstaken, wordt voorbijgegaan aan het
beginsel dat staten over het geweldsmonopolie moeten beschikken en dat het,
anders dan bij andere overheidstaken (zoals zorg), derhalve niet mogelijk is
ter aanvulling van het defensiebudget een beroep te doen op maatschappelijke of
particuliere bijdragen.
Het draagvlak voor
de instandhouding van een veelzijdig inzetbare krijgsmacht neemt niet alleen af
bij onze gekozen vertegenwoordigers, maar ook in de samenleving. Dit ondanks de
positieve beeldvorming over (het personeel van) de krijgsmacht. Draagvlak in de
samenleving is belangrijk, vooral bij deelname aan risicovolle missies. Het zou
echter onjuist zijn als bezuinigingen bij de krijgsmacht primair of zelfs
uitsluitend vanuit het perspectief van het maatschappelijk draagvlak worden gelegitimeerd.
Het gaat immers om onze veiligheid die een kerntaak van de overheid vormt. De
AIV meent dat de politiek hier een zware verantwoordelijkheid heeft.
De
afgelopen jaren hebben de operaties in Afghanistan en Libië laten zien dat aan
Europese kant ernstige militaire tekortkomingen bestaan die slechts konden
worden opgevangen doordat de Amerikanen bereid waren bij te springen. Het
betrof onder meer uitzendbare grondtroepen, helikopters, air-to-air refuelling van vliegtuigen, transportvliegtuigen en doelopsporingsmiddelen. Daarnaast stelt de AIV vast, dat de
strategische prioriteiten van de VS aan het verschuiven zijn: het Amerikaanse
buitenlandse en veiligheidsbeleid zal zich meer en meer richten op Azië en de
Pacific. Europa zal vaker een zelfstandige koers moeten varen en meer op eigen
militaire benen moeten staan in crisissituaties op of nabij het Europese
continent die niet onder artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag vallen.
In
een recent advies over Europese defensiesamenwerking wijst de AIV erop dat kostenbesparingen door verdergaande militaire samenwerking pas op
termijn kunnen worden bereikt.[2] De AIV beklemtoont dat hier de kost voor de baat gaat, zoals ook
blijkt uit de Belgisch-Nederlandse marinesamenwerking en het Duits-Nederlandse
legerkorpshoofdkwartier. Toekomstige besparingen als gevolg van Europese
defensiesamenwerking zullen hard nodig zijn om eerdergenoemde militaire
tekortkomingen op te heffen. Nieuwe bezuinigingen zullen bovendien de
betrouwbaarheid van Nederland als samenwerkingspartner ondermijnen. Voor de instandhouding
van een moderne krijgsmacht is een adequaat niveau van investeringen vereist.
Onzekere toekomst
Studies zoals het eindrapport Verkenningen
wijzen op de grote onzekerheid over de ontwikkeling van de internationale en
nationale veiligheidssituatie en op een groeiend potentieel voor conflicten.
Een onzekerheid die groter dan ooit is sinds het einde van de Koude Oorlog. In
de Clingendael Strategische Monitor 2012, met de ondertitel ‘Continuïteit en
Onzekerheid in een Veranderende Wereld’, wordt geconcludeerd dat het risico
van onveiligheid de afgelopen jaren is toegenomen.
Door de snel verschuivende
machtsverhoudingen in de wereld komt de naoorlogse, door het Westen
gedomineerde, internationale orde onder druk te staan. Opkomende machten, zoals
Brazilië, China, India en Turkije, eisen meer ruimte op het wereldtoneel op. De
historische ervaring leert ons dat de kans op internationale spanningen
significant toeneemt als gevolg van verschuivende machtsverhoudingen. De
financieel-economische crisis in de Verenigde Staten en Europa heeft die
gewijzigde machtsverhoudingen pijnlijk duidelijk gemaakt. Risico’s van onveiligheid
doen zich ook voor bij andere grote uitdagingen van deze tijd, zoals de
proliferatie van massavernietigingswapens, falende staten, massale migratie,
schaarste van grondstoffen, water en voedsel, klimaatverandering,
internationaal terrorisme, humanitaire rampen, post-conflict instabiliteit,
genocide, regime change en digitale
veiligheid. Uitdagingen, die geen enkel land alleen het hoofd kan bieden en die
collectieve actie noodzakelijk maken. Deze ontwikkelingen vragen om een
sterkere rol voor Europa in de wereld en een evenredige bijdrage van Nederland.
Daarbij moet worden geïnvesteerd in soft
power, waaronder ontwikkelingssamenwerking en diplomatie, en in hard power, die alleen door de
krijgsmacht kan worden geleverd. Politieke machtsuitoefening is immers
geloofwaardig noch effectief als deze niet wordt geruggensteund door militaire
macht.
Gezien het groeiend potentieel voor
conflicten is het opmerkelijk dat het draagvlak voor de instandhouding van een
veelzijdig inzetbare krijgsmacht afneemt. De drie hoofdtaken van de krijgsmacht
zijn nog onverkort van belang: bescherming van het eigen en
bondgenootschappelijk grondgebied, bevordering van de internationale rechtsorde
en stabiliteit, en ondersteuning van civiele autoriteiten. De krijgsmacht is in
de afgelopen twintig jaar omgevormd tot een kleinere, professionele,
expeditionaire krijgsmacht, die de Nederlandse belangen op hoog niveau heeft
verdedigd in vaak risicovolle omstandigheden. Ons land heeft bij de omvorming
naar een expeditionaire krijgsmacht in internationaal verband lange tijd voorop
gelopen. Nederland zal ook in de toekomst een evenredige militaire bijdrage
moeten leveren aan internationale verplichtingen in het kader van de VN, de
NAVO en de EU, wil ons land geen free
rider worden. Vooral de bereidheid om grondtroepen in risicovolle
omstandigheden in te zetten is van belang voor de risicodeling tussen landen.
De Nederlandse krijgsmacht heeft succes
geboekt met de geïntegreerde benadering van defensie, ontwikkelingssamenwerking
en diplomatie binnen crisisbeheersingsoperaties. Een belangrijke les van de
afgelopen decennia is dat een veilige omgeving een voorwaarde is voor duurzame
ontwikkeling en respect voor de mensenrechten. Crisisbeheersingsoperaties,
waarbij soft power en hard power in samenhang worden ingezet,
blijven personeelsintensief en het streven naar een technologisch hoogwaardige
krijgsmacht mag dan ook niet leiden tot steeds minder boots on the ground. Nieuwe operationele capaciteiten, zoals
cyberwapens, vervangen geen militairen en conventionele wapens, maar horen wel
thuis in de toolbox van een moderne
krijgsmacht.
De krijgsmacht
levert in het kader van civiel-militaire samenwerking dagelijks steun aan
civiele autoriteiten en functioneert in noodsituaties als een onmisbaar
vangnet. Het voortzettingsvermogen van civiele diensten, zoals de politie, is
immers zeer beperkt. Calamiteiten of (terreur)dreigingen kunnen leiden tot
maatschappelijke ontwrichting met als gevolg een groot beroep op nationale
inzet van de krijgsmacht.
De
krijgsmacht is thans verwikkeld in een complex en omvangrijk
reorganisatieproces. Nieuwe bezuinigingen op Defensie zouden niet alleen schade
toebrengen aan de reputatie en betrouwbaarheid van Nederland als partner bij
internationale samenwerking, maar onherroepelijk consequenties hebben voor de
huidige reorganisatie en voor de militaire inzetbaarheid. Bij de inzet van
militair vermogen, nu en in de toekomst, is de mens altijd doorslaggevend. De
AIV maakt zich dan ook grote zorgen over de gevolgen van verdere bezuinigingen
voor de motivatie van het defensiepersoneel, de reputatie van Defensie als
werkgever, de werfkracht van de krijgsmacht voor veelbelovende jongeren alsmede
het behoud van juist de beste defensiemedewerkers. Verdere bezuinigingen zouden
voorts roofbouw plegen op de loyaliteit van het defensiepersoneel. Dit heeft
een te hoge prijs.
Tot besluit
De
AIV acht verdere bezuinigingen op Defensie onverantwoord gelet op de nationale
en internationale veiligheidsrisico's waaraan ons land kan worden blootgesteld.
De krijgsmacht is te
beschouwen als een verzekering voor onzekere tijden. Geen verstandig mens zal
de brandverzekering van zijn huis opzeggen bij financiële krapte. Ook moet
worden beseft dat het weer opbouwen van afgestoten militaire capaciteit vele
jaren of zelfs decennia vergt. De krijgsmacht is thans beperkt inzetbaar.
Verdere bezuinigingen zullen desastreus uitpakken voor de defensieorganisatie
en zijn tevens in strijd met de grondwettelijke taak van de krijgsmacht en de
in internationaal verband aangegane verplichtingen.
Hoogachtend,
Mr. F. Korthals Altes
Voorzitter AIV
